José Luis Sardón de Taboada
Miembro del Tribunal Constitucional

Con gran sentido de la oportunidad, el Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional acaba de reimprimir el libro La Constitución Incompleta de José Luis Sardón. En un momento como este, en el que se quisiera derogar la Constitución del 93 y aprobar otra, el texto de Sardón es de lectura obligatoria porque nos hace ver con claridad que lo importante de una Constitución, más que su parte dogmática -referida a los derechos que consagra- es su parte orgánica -las reglas del juego político, de la organización del poder-, porque es de esas reglas que depende en última instancia que se cumplan y defiendan los derechos civiles, sociales y económicos consagrados en la parte dogmática.

Hay sistemas de reglas de juego político que funcionan y otros que no. Los que funcionan son los que favorecen la gobernabilidad y la adecuada representación de los electores, y la capacidad de estos de fiscalizar a sus representantes y lograr que estos realmente promuevan sus intereses y derechos.

Por eso en Lampadia hemos decidido publicar este libro. Para demostrar que lo que necesitamos cambiar en nuestra Constitución no es la parte dogmática, sino la orgánica. Sardón, luego de examinar la historia constitucional del Perú y los modelos francés y norteamericano, y la lógica de los distintos sistemas, concluye que el Perú debería avanzar a un sistema presidencialista mas definido con un mandato presidencial de cuatro años, con un sistema de elección escalonada de diputados y senadores, eligiendo a los diputados en distritos electorales uninominales. Recuerda que la constitución de 1860, que duró 60 años y permitió el crecimiento económico de los primeros 30 años del siglo XX, contenía reglas similares a esas.

Sardón explica cómo la mayor frecuencia de las elecciones parlamentarias sirve para ajustar la correlación política a los cambios en la opinión pública evitando una acumulación traumática de tensiones. Y cómo los distritos uninominales permiten desarrollar una verdadera relación de representación y mejorar la rendición de cuentas a los electores, y también reducir el número de partidos de manera de construir un verdadero sistema de partidos que permita la gobernabilidad.

Este libro es un aporte fundamental al debate de la reforma política en el Perú. El propio Sardón reconoce que una alternativa a la que él propone es mejorar nuestro sistema de reglas acercándonos mas al modelo francés, que contiene fuertes elementos parlamentaristas. Son los temas que debemos discutir. El país no puede persistir con una democracia mal estructurada, con reglas de juego que no funcionan. Tenemos que reconquistar nuestra viabilidad como nación. Sardón nos ayuda en esa tarea ineludible.

Líneas abajo presentamos el epílogo, el índice y algunos cuadros del libro de Sardón:

El Epílogo

En el Perú contemporáneo, a lo largo de mucho tiempo, hemos cultivado un constitucionalismo romántico, pensando que el rol de las Constituciones era «concientizar» a los ciudadanos respecto a sus derechos fundamentales.  A partir de Ia Constitución de 1920, nuestras Cartas políticas han ido haciendo declaraciones de derechos cada vez más amplias, detallistas y ambiciosas.

La Constitución de 1979 llevó esta postura al extremo, dedicándole todo su Título I a este tema. Esa Constitución llegó a tener 307 artículos. La actual Constitución tiene 206.  Puede decirse que es un poco más realista y prudente en su aspecto dogmático, pero no está totalmente libre de los impromptus constitucionales demagógicos, ya que «consagra» muchos derechos que no hay manera de hacer efectivos.

Esta postura no nos ha llevado, no nos podía llevar, muy lejos. Ya parece hora de comprender que esta no es Ia manera de lograr los objetivos nacionales y que, como dijo Felipe Ortiz de Zevallos M., «una Constitución no debe plantear lo máximo a lo que aspira una sociedad sino lo mínimo en lo que se puede poner de acuerdo para gobernarse».

El desarrollo económico y social depende, en el largo plazo, de Ia creación de un orden político democrático, ¡porque solo Ia democracia disminuye Ia incertidumbre inherente al proceso político. Pero Ia estabilidad democrática depende no tanto de «normas de conducta» cuanto de «reglas de organización».  No son las prescripciones enfáticas sino las reglas de juego político racionalmente diseñadas las que pueden contribuir a obtener ese resultado.

De poco sirve que Ia Constitución de 1979 estableciera que «nadie debe obediencia a un gobierno usurpador” o que «son nulos los actos de toda autoridad usurpada» cuando ella misma fomentó la multiplicación de los partidos y Ia performance poco responsable y eficiente del gobierno, mediante el calendario electoral y los distritos electorales que había fijado.

AI dificultar Ia posibilidad de que el Perú enrumbara hacia un sistema político responsable y hacia Ia formación de un sistema de partidos propicio, Ia afirmación de Ia  democracia termino  siendo  una  cuestión  indiferente  para  Ia   población, cuando arreció el embate del terrorismo y Ia crisis económica.

Ahora bien, (¿no pecará de optimismo o simplismo Ia propuesta contenida en este ensayo? No lo sé, pero si estoy seguro de que Ia reforma institucional es Ia (única alternativa de acción política -en su sentido de elección racional- con que se cuenta. Esta reforma sí puede hacerse desde el Estado, a través de una decisión de los legisladores o, mejor aún, de los constituyentes.

Es evidente que existen restricciones al diseño deliberado de instituciones constitucionales propicias. Recientemente, Stefan Voigt ha enfatizado las trabas provenientes de Ia estructura económica de una sociedad,  del carácter de Ia acción de los grupos de presión y hasta de Ia falta de una cultura constitucional -entendida como ausencia  de individualismo metodológico- que  puede  existir en las naciones latinoamericanas.

Es cierto que puede haber condiciones preconstitucionales que dificulten en grado sumo Ia reforma constitucional propuesta. Sin embargo, sería muy grave, desde un punto de vista tanto político como moral, que se llegara a concebir el sistema político como variable dependiente de circunstancias históricas que se ubican más allá de Ia elección racional. En esa perspectiva, el Perú no tendría alternativas de acción política.

En Ia conformación de un sistema político responsable y en Ia configuración de un sistema de partidos funcional, cuentan circunstancias históricas irrepetibles,  pero estas circunstancias no deben ser vistas como el factor fundamental, ya que hacerlo supone   colocar  lo  que  los  psicólogos  llaman  el  «locus  de control» fuera del alcance de Ia voluntad -y, por tanto, de Ia responsabilidad- de los individuos.

Hacer esto –concebir el sistema electoral como una variable dependiente- no es inofensivo: tarde o temprano seguramente operará  el mecanismo de las «profecías autocumplidas» -esto es, se desatarían conductas  irresponsables  y disociadoras  que apuntarían a demostrar que, en efecto, es correcta Ia insistencia en Ia relevancia de los factores históricos irrepetibles.

Por  otro lado,  resulta  también  cierto  que  Ia  estabilidad política  puede  no  ser  un  objetivo  totalmente  deseable.   En Francia ,  Ia  Constitución  de  1958 ha  brindado  estabilidad  al proceso político, pero ello ha ido asociado a una mayor intervención  del Estado en Ia economía.  El intervencionismo estatal en Ia economía -en Ia forma de sobrerregulaciones o presiones tributarias elevadas -de hecho, desincentiva Ia performance económica eficiente.

En realidad, en los años sesentas y setentas ya Mancur Olson había desarrollado  in extenso Ia idea de que  Ia estabilidad política puede traer consigo el fortalecimiento de los grupos de presión y, por tanto, Ia perdida de autonomía  de los congresistas. El bien común -como dirían los socialcristianos- podría resultar muy difícil de identificar, en  media  de  las presiones gremiales  particulares,  fortalecidas  por  Ia estabilidad  política -y,  por cierto, por Ia representación  de mayorías.

Sin embargo, a pesar de estos aspectos negativos que puede traer  consigo  Ia estabilidad  política, esta  seguirá siendo un objetivo deseable en Ia medida en que el crecimiento económico obtenido  gracias a ella sea tan importante  que el resultado económico  neto sea mejor, a pesar de Ia previsible mayor participación  del  Estado  en  Ia  economía.   Es,  pues,  a  los resultados finales a los que hay que prestar atención, y alii si no hay duda  del impacto económico y social positivo que  traen consigo las democracias estables.

Debemos  obrar  con  cautela  pero  también  con  firmeza. Como recomienda Giovanni Sartori, no debemos brincar de Ia sartén al fuego, pero tampoco debemos  dejarnos paralizar por los riesgos inevitables. AI igual que los filósofos de Ia Ilustración y los fundadores  del análisis económico del derecho  constitucional -la literatura de Ia elección pública-, debemos comprender los alcances y los límites de Ia apuesta  a Ia reforma institucional, y seguir adelante con ella.

Índice

Cuadros de interés

Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Estamos a un año de las elecciones generales y todavía no tenemos ni idea de cuáles van a ser las reglas que regirán esa elección ni cuál es el diseño político que queremos para nuestra democracia. La disolución del Congreso anterior interrumpió un proceso de reformas y el nuevo Congreso no se ha mostrado entusiasmado por el tema institucional y más bien prefiere pescar a río revuelto de la terrible Pandemia para proponer leyes oportunistas que rompen una estrategia que debe ser coherente.

Pero ya es hora de tomar en serio la definición de las reglas del juego político. Se requiere un acuerdo en el Congreso para ello. La pandemia ha venido a alterar los plazos y la aplicabilidad de algunas reformas ya aprobadas. Pero entonces hay que definir qué cambios vamos a efectuar.

La fecha

Lo primero que ha saltado es la fecha de las elecciones. Omar Chehade (APP) y Ricardo Burga (AP) han considerado la posibilidad de alargar un año o más el periodo presidencial, alegando que no hay condiciones para desarrollar campañas electorales apropiadas y que resultaría mucho más barato juntar en una las elecciones presidenciales, regionales y municipales el 2022. Pero, así como no era procedente recortar el mandato presidencial, menos aún se lo puede alargar. Sin tanto mitin y caravana, quizá esas elecciones sean más programáticas y menos clientelistas, como ha señalado Carlos Meléndez. Justo lo que los tiempos demandan: propuestas de reformas de todo orden.  

Fernando Tuesta ha sugerido realizar la elección presidencial en una sola vuelta. Quizá podríamos regresar, por esta vez, al 35% del voto, vigente hasta la Constitución de 1979, para ganar en primera vuelta, lo que podría llevar desechar el voto perdido y concentrar la votación. Si no se alcanza, realizamos la segunda vuelta. Y ambas en junio y julio.

Inscripción

Otro tema indefinido es el de la inscripción y habilitación de los partidos. El JNE suspendió el plazo, que era el 16 de abril, para que los partidos se adecuaran a la ley de inscripción acreditando 24,800 afiliados, y para que los partidos aspirantes presentaran lo propio. Pero, que se sepa, no hay nuevo plazo. Mientras tanto hay un proyecto de ley en el Congreso para anular el requisito mismo de los 24,800 afiliados permitiendo que los partidos ya inscritos participen en las venideras elecciones tal como están ahora. ¿Y las agrupaciones nuevas que estaban completando su lista de afiliados y comités para inscribirse?

Elecciones internas

Martín Tanaka sugiere no eliminar el requisito sino bajar la valla: 12 mil afiliados, por ejemplo. Pero eso tiene que jugar con las elecciones internas en los partidos que, tal como está establecido hasta ahora, son elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO). Estas contienen un filtro: sólo siguen en carrera los partidos que obtienen más del 1.5% del padrón, para evitar que haya multitud de candidatos presidenciales.

Pero ahora hay incertidumbre también respecto de las PASO. Parece haber consenso entre la mayor parte de bancadas para suspenderlas por esta vez. Son muy costosas en momentos de aguda carestía, y hay poco tiempo. Fernando Tuesta ha propuesto aplicarlas recién para la elección regional y municipal del 2022. Incluso hay partidos que no creen en las PASO y hay estudiosos (Ian Shapiro y Frances MacCall, por ejemplo)[1] que desconfían de estas reformas pretendidamente democratizadoras de los partidos porque resultan -sostienen- contraproducentes: debilitan la capacidad de los partidos y sus líderes de conducir campañas y proponer programas de gobiernos consistentes y abarcadores, pues los partidos necesitan tener un grado de verticalidad precisamente para servir mejor a los intereses de la sociedad. En fin, no vamos a entrar en esa discusión ahora, pero la suspensión de las PASO abre un espacio de tiempo para analizarlas y discutirlas mejor.   

El asunto inmediato es que si suspendemos las PASO –y, por lo tanto, el filtro- y al mismo tiempo hemos flexibilizado la inscripción de nuevos partidos, podemos terminar con decenas de candidatos presidenciales y listas el congreso en las elecciones del 2021, confundiendo al elector.

Entonces sería necesario que el régimen que sustituya a las PASO contenga también un filtro. La única forma de que ello ocurra es que la elección interna sea mediante el sistema un militante un voto, de modo tal, como sugiere Martín Tanaka, que pasen a la elección general solo los partidos en los que la concurrencia a votar superó un determinado porcentaje del número de afiliados o un determinado número de ellos. Habría que ver bien la fórmula porque hay partidos, como Acción Popular y el APRA, por ejemplo, que tienen más de 200 mil afiliados, pero solo concurren a votar no más de 20 o 30 mil. Quizá tendrían que sincerar su padrón interno o tendría que establecerse un número como alternativa a un porcentaje.

Y es una elección que se puede realizar a través de Internet. El JNE tiene experiencia en ello.

Pocos partidos serios: voto preferencial, distritos electorales pequeños y think tanks por impuestos.

Pero hay otros temas que requieren definición, de la que dependerá la calidad de la democracia que tengamos. Debemos hacer un esfuerzo por pensarlos bien. Tenemos que apuntar a un número pequeño de partidos serios, con capacidad propositiva.

Para eso hay que eliminar el voto preferencial -que fomenta la lucha fratricida, el individualismo programático y el clientelismo-, canjeándolo por distritos electorales más pequeños -uni o binominales- en los que yo elijo a mi representante -es el mejor voto preferencial posible- y me relaciono con él, dándole carne y hueso a la democracia representativa, única manera de competir con la democracia directa y empobrecedora de las redes y las encuestas, o de ponerla a su servicio.

De paso, este sistema ayuda a reducir el número de partidos porque incentiva a los partidos pequeños a juntarse con otros para aspirar a ganar en alguna circunscripción electoral.  

Establecer distritos electorales más pequeños sería más fácil aun si vamos a la bicameralidad, pues son ideales para elegir a los diputados.

Para que los partidos posean capacidad programática, debería facilitarse la fórmula que propuso Carlos Meléndez: think tanks o centros de estudios por impuestos. Es decir, que las empresas puedan destinar parte de los impuestos que pagan a financiar esos centros en los partidos. O puedan hacer donaciones transparentes a los partidos, lo que ahora ha sido absurdamente prohibido. Tendríamos partidos de otro nivel, capaces de formular planes de gobierno serios, para no improvisar cuando llegan al poder. 

Gobernabilidad para reconstruir el país

Por último, deberían los congresistas hacer un esfuerzo para pensar en las reformas de gobernabilidad. El próximo gobierno tendrá que reconstruir el país, y por lo tanto el Ejecutivo necesitará tener mayoría en el Congreso. Para ello, elegir al Congreso junto con la segunda vuelta o después de ella, como en Francia, es indispensable. Y si, pese a ello, no alcanza mayoría, debe tener capacidad de veto. Es decir, que la insistencia del Congreso en leyes observadas por el Ejecutivo tenga que aprobarse con los 2/3 de los votos -como es en todas partes- y no con la sola mitad como es ahora. De lo contrario, no podrá gobernar. Eso ya lo sabemos.

La bicameralidad también es fundamental para la gobernabilidad y para mejorar la calidad de las leyes. Existía un cierto consenso entre varias bancadas, pero ahora hay dudas respecto de la pertinencia de dar ese debate en las circunstancias actuales. Omar Chehade ha sugerido elegir el Senado junto con las elecciones del 2022, de modo que luego de ello el Congreso electo el 2021 se convertiría en Cámara de Diputados. Pero entonces tendría que ir desde ya con los distritos electorales rediseñados. 

Conclusión   

Discrepo del argumento de que estos no son tiempos para debatir las reformas institucionales. Por el contrario, ante una situación de cuasi guerra como en la que estamos, el Congreso debería dejar en manos de Ejecutivo la dación de medidas legales que deben tomarse dentro de una estrategia que tiene que ser coherente, para lo que se requiere de mando único, concentrándose -el Congreso- en el tema que solo le compete al órgano propiamente legislativo, que es la reforma institucional. Eso solo lo puede hacer el Parlamento. Tiene que asumir su responsabilidad. Lampadia

Fausto Salinas Lovón
Desde Buenos Aires, exclusivo para Lampadia

La política tiene su lógica. Acceder al poder, conservarlo y ejercerlo. El principal logro de la sociedad moderna fue haber limitado el juego político a través del derecho constitucional. Hoy, por lo tanto, sólo es válido el juego político si se da dentro del marco constitucional.

Esta aspiración de encausar la política a través del derecho no se ha logrado aún en el ámbito de la política internacional donde los instrumentos jurídicos (tratados, convenciones, organismos) no pueden contener el unilateralismo, el ejercicio de la fuerza o la violación deliberada y procaz de las normas internacionales y los derechos humanos. 

En este contexto, ¿es válido pretender un conjunto de reformas políticas sólo para crearle agenda a un gobierno sin rumbo? ¿Es válido desarmar la Constitución para este fin? ¿Es válido desarmar los equilibrios de poderes previstos en toda nuestra historia constitucional para contentar a las redes sociales?

Sin duda que no.

Eliminar la inmunidad parlamentaria (primera reforma denegada por el Congreso) trasladando el antejuicio a la Corte Suprema es proto constitucional. Sin Inmunidad no hay ni parlamento ni independencia, ni equilibrio de poderes.

 ¿Cambia la figura por el hecho de que la inmunidad en manos del propio parlamento permitirá a algunos parlamentarios delincuentes mantenerse en el cargo? No. Porque lo que se protege es la institución y no a sus miembros. La separación y equilibrio de poderes es tan importante que debe tolerar inclusive que a costa suya mantengan su cargo algunos impresentables.

Ayer nada más en Buenos Aires, mientras el presidente Vizcarra iba al Congreso a presionarlo para las reformas políticas que impulsa, en el XIV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, más de 500 constitucionalistas escuchaban la tragedia institucional venezolana contada por el jurista Carlos Atala Corao que comenzó, entre otras perlas, con trasladar a la Corte Suprema la decisión sobre la inmunidad parlamentaria. Hoy Edgar Zambrano, primer Vice Presidente de la Asamblea Nacional venezolana está preso en el Sebin luego de que la Corte Suprema le retirara la inmunidad parlamentaria en minutos. Otras decenas de diputados corren la misma suerte, con los levantamientos express de la inmunidad parlamentaria que se busca imponer en el Peru.

La ignorancia de la Constitución y de la historia constitucional le puede estar justificada a miles de descontentos ciudadanos de las redes sociales.  Pero es inaceptable en quienes asesoran al presidente y en quien gobierna un país. Lampadia

“Nosotros debemos dejar que el trabajo, el conocimiento, la tecnología, la gerencia y el capital desaten su dinamismo, dejemos que todas las fuentes de riqueza se propaguen y dejemos que todo el pueblo goce, justamente, más frutos del desarrollo”. ¿Es esta la declaración de las autoridades peruanas, sobre su visión de cómo lograr el bienestar de todos los peruanos? Lamentablemente, ¡NO!

Es la declaración del Tercer Plenario del Partido Comunista Chino, de noviembre pasado: “We should let labour, knowledge, technology, management and capital unleash their dynamism, let all sources of wealth spread and let all people enjoy more fruits of development fairly”.

Así se sigue haciendo política en el país donde no importa el color de los gatos, mientras sigan comiendo ratones. Así es como la China sacó de la pobreza a 600 millones de chinos y se convirtió en una gran potencia global, llevando su PBI per cápita de menos de US$ 250 el año 1975 a US$ 9,300 (ajustados a precios de paridad) el 2012. Así es como líderes racionales, orientados al desarrollo más que a la politiquería, enfocados en lo que hace la diferencia para los pobres, dirigen e inspiran a su gente.

Para los críticos que descuentan los avances económicos chinos por su sistema político, tomen nota que la reforma china acaba de liberar la formación de ´Organizaciones Sociales´ (ONG?) y plantear un sistema judicial separado del control administrativo del Estado, también avanzan en el frente político.

¿Qué pasa en el Perú?- ¿En que andamos?

Hace pocos días, cuando despedimos el año 2013 dijimos Se acabó la canasta de errores. Ahora solo queda hacerla bien. Lamentablemente, parece que la canasta tiene doble fondo, pues para cerrar el año, el Presidente Humala profundizó su ataque a la inversión privada, esta vez en relación a los medios de comunicación. No se quiere entender que la operación Correo-El Comercio fue una acción defensiva de la familia Agois, ante un ataque desleal y traicionero por parte de Mohme, que no se hubiera avergonzado de “concentrar” medios en provincias.

Qué lástima que la política peruana no asuma, de una vez por todas, el juego del desarrollo. Gobierno y oposición andan en lo mismo, los juegos de poder. Ya se acercan las elecciones regionales, locales y nacionales, y como van las cosas es muy probable que sigamos en la trampa política electorera, caracterizada por Vargas Llosa como: “lo prototípico de una elección tercermundista es que en ella todo parece estar en cuestión y volver a fojas cero, desde la naturaleza misma de las instituciones hasta la política económica y las relaciones entre el poder y la sociedad. Todo puede revertirse de acuerdo al resultado electoral y, en consecuencia, el país retroceder de golpe, perdiendo de la noche a la mañana todo lo ganado a lo largo de años o seguir perseverando infinitamente en el error. Por eso, lo característico del subdesarrollo es vivir saltando, más hacia atrás que hacia delante, o en el mismo sitio, sin avanzar”.

Cómo dicen los chinos, no importa el color del gato, o cómo podríamos decir nosotros, no importa si la orientación de la política es de derecha o de izquierda, siempre y cuando, esté orientada al desarrollo integral, en lo económico, social e institucional, y que busque ser duradero y sostenible.

Las políticas públicas orientadas a estimular la creación de riqueza, como lo manda el artículo 59 de nuestra Constitución, pueden ser más o menos orientadas a lo económico o lo social, de inspiración derechista o izquierdista, con mayor o menor inversión en los temas sociales, pero no deben desalentar la inversión privada, principal responsable del crecimiento de la economía, a su vez, fuente de la propia creación de riqueza. Ver 90-90-90, las medidas del Perú.

Esto se puede ilustrar con una ´curva normal´, que en su área central concentra una probabilidad de ocurrencia de 68%. Esto mismo podría aplicarse a la política peruana, que sin importar el color, tendría altas probabilidades de éxito si se concentra en generar desarrollo. De lo contrario, si se pierde el foco, y se descuidan los lineamientos de una buena gobernanza, las probabilidades de lograr el bienestar general disminuyen sustancialmente.

Nuestros gobernantes y líderes políticos tienen importantes responsabilidades que cumplir, es hora de ponerse a tono, el Perú no puede desperdiciar su gran oportunidad de desarrollo y bienestar para todos.