Carlos E. Gálvez Pinillos
Expresidente de la SNMPE
Para Lampadia

Para la correcta marcha, entendimiento y logro de resultados de cualquier organización, es esencial que se tenga claro, cuáles son los roles que le competen a cada institución de la misma. Que se tenga claro que el equipo que asuma la dirección y gestión, le plantee a su máximo organismo (Junta de accionistas o Congreso de la República, en representación del Pueblo), sus objetivos principales dentro del marco de su constitución, las metas anuales y proyectos a construir o ejecutar. Este marco regulatorio y plan de acción, son la piedra angular sobre la que se sustenta, no sólo el presupuesto anual, sino la ejecución de tareas y metas mensuales o trimestrales de avance de ejecución física y el reporte pormenorizado de la ejecución financiera, producto de estas tareas.

Los informes contables trimestrales y reportes pormenorizados de las principales actividades y obras de cualquier corporación listada en una bolsa de valores, están sujetos a revisión de auditores, los que, junto a sus acciones operativas, indicadores de eficiencia y avance de proyectos, con indicadores de seguridad y cumplimiento de metas parciales, físicas y financieras, se exponen al escrutinio de sus mandantes.

La Constitución del Perú, en su artículo 77°, da una gran importancia al Presupuesto General de la República, el 79° restringe la iniciativa de gasto a los congresistas, el 80° responsabiliza al MEF de sustentar el pliego de ingresos del presupuesto y a los demás ministros, de los egresos de su respectivo sector, igual que a los representantes de la Corte Suprema, la Fiscalía de la Nación y al presidente del Jurado Nacional de Elecciones. La Constitución es muy precisa respecto a los plazos para aprobar el presupuesto por el Congreso (30 de noviembre), caso contrario, el Ejecutivo aprueba por DL el proyecto que presentó. Igualmente indica, que la Cuenta General de la República, con informe de auditoría, se debe presentar al Congreso hasta el 15 de noviembre del año siguiente al de su ejecución, para su revisión, con un plazo de 90 días para pronunciarse (14 meses después de concluido el período presupuestal y que ya a nadie interesa), de forma que el Ejecutivo, promulgue el DL con dicha Cuenta General de la República, para el archivo, pero no se especifica que, el Ejecutivo, tiene la obligación de reportarnos el cumplimiento trimestral de las tareas a que se comprometió.

Como se puede observar, el propósito, los procedimientos y los plazos, son sumamente laxos y tienen más, un propósito burocrático, que uno de planeamiento, gerencia del Estado y de control de gestión. Mientras, los miembros del Ejecutivo se “van de alivio” y, para colmo, hacen campañas periodísticas en contra del Congreso por no producir leyes, como lo hizo Vizcarra en su momento, o la de estos días en el periódico “El Puka”, aliado del inefable ex PCM, olvidando que su jefe es “El Pueblo”, representado por el Congreso, cuyo objetivo central es fiscalizarlo y no funcionar como una fábrica de leyes.

Lo antes descrito, permite que tengamos ya prácticamente un trimestre, sin que alguien del Ejecutivo haya presentado un plan de trabajo pormenorizado, con metas precisas, con responsables identificados, tiempo de ejecución y presupuestos debidamente establecidos. No sólo eso, sino que, en ese lapso, el Ejecutivo “se dio un crédito suplementario de S/. 2,900 millones”, por DU y sin someterlo a la aprobación del Congreso, único responsable de tal acto y sin seguir las pautas del Consejo Fiscal.

Estando ya en octubre, tampoco hay propuestas claras para el año 2022, que detallen las tareas para completar y reforzar la vacunación, sin abandonar las otras responsabilidades sanitarias para con nuestra población, reactivar la inversión productiva e incrementar las oportunidades de trabajo decente, bien remunerado y acompañado de un adecuado plan de recuperación y fortalecimiento de las finanzas públicas. Hasta la fecha, ni una palabra del reinicio de proyectos de infraestructura paralizados, los que debieran completarse antes de iniciar obras nuevas y mucho menos, se trabaja en la convocatoria firme y seria a la inversión privada, que tanta falta nos hace.

Si los miembros del Ejecutivo fueran miembros de una empresa, ya todos hubieran sido debidamente despedidos por falta de capacidad, empezando por la cabeza.

Propongo que el gobierno se maneje con el mismo nivel de exigencia al que están sujetas las empresas serias:

• Presentar anualmente un Plan estructurado.
• Metas físicas y financieras cuantificables.
• Presentación pública de estos planes y programas.
• Revisión de auditoría trimestral.
• Reporte público trimestral de cumplimiento y explicación de las desviaciones.
• Adecuada gobernanza, control y sanción inmediata de faltas a la constitución como cambios en el presupuesto, sin la debida autorización.
• Separación y sanción de funcionarios, ante conflicto de intereses.
• Cierre anual de cuentas y reporte auditado al cierre de marzo de cada año.
• Identificación de los responsables de la falta de cumplimiento e inmediata destitución.
• La labor del Congreso debe estar centrada en la labor de fiscalización, tanto del gobierno central, como de los regionales y municipales.

No es posible que tengamos proyectos paralizados por varios años y que no se haya sancionado a los responsables, que el sistema de control a nivel nacional, no esté completamente en manos de la Contraloría y que ella no tenga capacidad sancionadora.

No es posible tampoco, que algunos miembros del Ejecutivo se hayan propuesto hacer creer a la población y trafiquen con la idea de que, su capacidad para hacer uso de la “cuestión de confianza” es ilimitada, yendo no sólo contra la lógica más elemental, puesto que no corresponde hacer “cuestión de confianza” sobre temas que no son de su incumbencia, como; cambios a la constitución o temas de responsabilidad exclusiva y excluyente de otros poderes. Se olvidan finalmente que, el Ejecutivo es el sujeto a fiscalización por parte de sus mandantes y no al revés.

Esto ya parece ¡los patos disparando a las escopetas! Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Hay una enfermedad muy seria en el Estado peruano y en la sociedad peruana en general, que se manifiesta de manera particular en la relación entre el Estado y el sector privado, afectando seriamente la obra y los servicios públicos. Estamos hablando de la cultura de la sospecha, de la desconfianza, de la presunción de dolo o de engaño que, a su vez, engendra un exceso de regulaciones y controles que demora las decisiones o simplemente las inhiben. Se genera, entonces, un efecto doble sobre la parálisis pública: se establecen cada vez más controles y requisitos para prevenir conductas ilícitas, que llaman a una injerencia cada vez mayor de la Contraloría en el control del cumplimiento de esas normas excesivas. Por eso, los funcionarios se escudan en informes interminables antes de tomar una decisión. Y si no hay normas, las inventan, para protegerse. Esto fomenta una cultura del control formalista, de la letra de la norma, por parte de la Contraloría, agravando el problema. Es un círculo vicioso que hay que romper de alguna manera, antes que nuestro desarrollo muera de inanición.

El nefasto papel de la Contraloría

Dos artículos han llamado recientemente la atención sobre este síndrome. Gianfranco Castagnola (El Comercio 10/05/19) refiere como el otorgamiento de la buena pro para el sistema de tratamiento de las aguas residuales en la cuenca del lago Titicaca, que debió tomar un máximo de 2 años desde que se presentó la iniciativa de APP, demoró ¡5 años! Y si todos los permisos, licencias y autorizaciones se dieran en los tiempos previstos, las obras se podrían iniciar en el primer semestre del 2020 y culminarían en el 2023. Es decir, ¡9 años en total!

Juan Stoessel, por su parte, llama la atención en Perú 21 sobre el caso del Centro de Convenciones de Lima, inaugurado en el 2015 y en el que se invirtió S/535 millones, pero que aún no cuenta con conformidad de obra ni tiene autorización de Defensa Civil, con lo que el Perú desaprovecha su ventaja competitiva para convertirse en un hub internacional de Convenciones. Alberto Ñecco, director ejecutivo de Proinversión, revela que la Contraloría formuló nada menos que 4,000 observaciones al mencionado Centro de Convenciones. La mayor parte, por supuesto, eran del estilo de ¿por qué esta la pared, que debía ser pintada de blanco, lo fue de blanco humo?

Castagnola explica que “en proyectos complejos… los papeles van y vienen entre una entidad y otra, con memos e informes legales que se intercambian durante meses, sin ningún sentido de urgencia ni practicidad. Detrás de ello se esconde un inmenso temor a tomar decisiones. Sucede que el sistema de control gubernamental no se concentra en aquello que es su principal función, que es velar por la…debida diligencia del funcionario público en su proceso de toma de decisión. Más bien, además de practicar un excesivo celo por el puro formalismo, invade los espacios discrecionales del funcionario público y cuestiona sus decisiones, sin ser expertos en la materia. Y funcionarios probos y diligentes terminan sancionados e inhabilitados injustamente. Obviamente, la señal al resto de funcionarios es muy mala”.

Por su parte, el economista Carlos Paredes escribió lo siguiente (Gestión 9/5/19): “La mayor parte de los funcionarios públicos ganan poco al tomar decisiones, pero pueden perder mucho, generándose así el “pánico a firmar”. En efecto, si la CGR, mediante una acción de control ex post, determina que el funcionario cometió una falta al tomar una decisión, puede sancionarlo de manera significativa. Esta estructura de incentivos es perversa, pues conlleva a la parálisis del sector público y a la ralentización de la economía”.

Y agrega: “La Contraloría parece no entender que los funcionarios públicos tienen que tomar decisiones bajo incertidumbre y con información incompleta y que, a veces, se equivocan. En la práctica, la Contraloría ha prohibido equivocarse por acción (no por omisión), bajo amenaza de denuncia penal. Y lo que ha logrado es trabar al Estado, nada más”.

Paredes escribe esto preocupado porque al haber asumido la presidencia de PetroPerú, debe sacar adelante el cuestionado proyecto de la modernización de la refinería de Talara que ya ha sufrido –cuando no- una demora significativa y, por lo tanto, ha incurrido en una serie de sobrecostos, de modo que, “para detener la sangría hay que tomar decisiones”. Pero –se pregunta dramáticamente-, ¿cómo tomar decisiones sin exponernos a ser acusados sin razón, en un futuro incierto, por algún funcionario que lejos de buscar la verdad, solo persiga su cuarto de hora de fama? ¿No firmando? ¿Dejando todo a un arbitraje que proteja a los funcionarios, pero que también encarezca el proyecto de manera inaudita? Cada mes de retraso nos cuesta varias decenas de millones de dólares, solo por lo que dejamos de ganar”. Sin duda Paredes es valiente.

Cambiar el paradigma de control

Pero para que no se convierta en un héroe inútil y vaya a parar con sus huesos a la cárcel, es urgente reformar la Contraloría y cambiar el paradigma de control, dedicado obsesiva y patológicamente a detectar cualquier incumplimiento normativo por más formal o menudo que sea. Y dado que la normatividad es compleja, farragosa y con frecuencia contradictoria, pues es casi imposible no cometer alguna clase de incumplimiento, con lo cual los funcionarios terminan denunciados penalmente por razones absurdas y formalismos ridículos. Las consecuencias son varias:

• La primera es la penalización de la innovación y la creatividad. El Estado se convierte en una tumba híper-burocrática.
• La segunda consecuencia es que todo se demora y cuesta mucho más, porque nadie está seguro de lo que está haciendo y por lo tanto no toma decisiones, por temor a las consecuencias. Ante el pedido de un contratista, en lugar de decidir, los funcionarios recurren al arbitraje pese a que saben que el contratista tiene razón, simplemente por temor a que aceptar el pedido del contratista sea motivo de cuestionamiento con consecuencias eventualmente penales. El resultado es tiempo y dinero que se pierden. La Contraloría ocasiona al Estado peruano muchas más pérdidas económicas que beneficios.
• Y la tercera consecuencia es que mientras la Contraloría se centra en perseguir nimiedades de los funcionarios honestos, deja pasar los robos de los corruptos. Al final, la Contraloría no sirve para detectar la corrupción sino para acusar a los honestos.

¿Cómo cambiar esta situación? Lo increíble es que el propio Contralor, Nelson Shack, tenía la respuesta antes de asumir el cargo. Él escribió un documento reseñando las conclusiones de un taller regional sobre auditorías de desempeño realizado en Lima el 13 y 14 de agosto del 2015, donde la recomendación principal fue pasar de la auditoría de cumplimiento de normas –que es lo que tenemos- a la auditoría de desempeño, como es en los países avanzados, que no busca identificar desviaciones ni responsables a los que sancionar o acusar, sino ver si la entidad está alcanzando resultados y dar recomendaciones para mejorar la eficiencia de los procesos. No es “policía” sino “asesora”. Iría de la mano con el presupuesto por resultados. Por lo demás, si hubiese verdadera gestión de desempeño en las entidades públicas (funcionarios trabajando con arreglo a metas individuales derivadas de las metas institucionales), habría, de por sí, mucha menos corrupción.

Es evidente que Shack no ha logrado cambiar el “chip” de la Contraloría, sino que más bien la Contraloría lo ha cambiado a él. Ha sido secuestrado. Por lo tanto, mientras se produce ese cambio cultural en la Contraloría –si se produce-, es indispensable simplificar radicalmente la normatividad a la que está sujeta la acción del Estado, para que los funcionarios no caigan en las trampas de la telaraña legal. Quizá lo principal acá es la ley de contrataciones y los procedimientos de presupuesto público.

Cambiar el paradigma de la ley de contrataciones

La ley de contrataciones ha sido modificada tres veces en los últimos años, pero no para mejor. Es muy formalista y engorrosa. Según el abogado especialista Juan Carlos Morón, a esa ley “cada vez le agregan más requisitos y trámites. En lugar de ser una ley principista, es muy reglamentarista. Muchas autoridades deben aprobar u opinar. En lugar de exigir simplemente precio y calidad de servicio o de obra, se pide muchos papeles y requisitos: acreditar contratos anteriores, conformidad de obra de esos contratos, constancia de los pagos realizados, etc., etc. Entonces si falta un papel o no fue legalizado o hay un error en una cifra, la propuesta es descalificada. Se descalifica por cualquier defecto formal. Y se establece plazos para todo: para firmar contrato tienes 7 días desde adjudicación. Si no, pierdes el contrato, porque te faltó tiempo para traer la fianza, por ejemplo. Y una vez que firmaste y comenzaste a ejecutar, el equipo de profesionales que pusiste en la oferta no puede variar. Si uno renuncia o lo cambias, debes pagar una penalidad absurda. De eso se valen, por supuesto, los que trabajan en el proyecto para exigir mayor remuneración a cambio de no renunciar…”

Andrés Calderón, quien participó en la elaboración de una guía de Indecopi para la ley de contrataciones, nos dije algo parecido: “la ley es engorrosa, formalista, de papeleo. Carece de flexibilidad para encontrar la mejor relación calidad-precio. Estás obligado a contratar a la empresa que ofreció menor precio o el menor subsidio estatal o el menor peaje, aunque sospeches que no va a cumplir o no habrá calidad. La calidad es un requisito técnico, no un factor de competencia. Si quieres introducir un espacio adicional para dejarle cierta discrecionalidad al funcionario, te cae la Contraloría. No se puede negociar con los proveedores”.

Morón lo ratifica: está prohibido sentarse con los potenciales proveedores para diseñar mejor las bases y el mismo proyecto. Es decir, no está permitido el “diálogo competitivo”, que sí ha sido autorizado por el decreto legislativo 1362, de julio del 2018, para que Proinversión lo aplique en la estructuración de las APP. Esto a fin de diseñar una formulación que se asemeje más a lo que el mercado puede ofrecer. Pero hasta ahora Proinversión no lo ha usado. Y no vale para la obra pública.

Cultura de sospecha y confrontación genera más corrupción

Lo que prima, como dice Morón, “es la desconfianza en el privado y en el propio funcionario, la cultura de la sospecha en lugar de cultura de colaboración. Lo que hay es un ambiente de confrontación en lugar de uno de cooperación”.

También lo decía Castagnola en el artículo arriba mencionado: “La agudización de la desconfianza en nuestra sociedad ha ocasionado que se instaure una cultura de la sospecha y el gran temor a ser objeto de investigaciones y acusaciones. En asociaciones público-privadas, donde la interacción entre Estado y concesionario es indispensable, el temor afecta la fluidez del diálogo entre las partes”.

Esta es una cultura que, además, en lugar de prevenir la corrupción, crea el ambiente para que se produzca. Como la idea es que haya la menor discrecionalidad posible y que todo se decida sobre la base de cifras y elementos muy precisos y objetivos, donde no quepa la menor duda de quién debió ganar, pues ello lleva fácilmente a que establezcan requisitos tan específicos o tan exigentes que solo una o dos empresas califican. Es decir, se facilita el direccionamiento de las licitaciones, eliminando a la mayor parte de competidores. Si para construir un hospital, por ejemplo, pido que la empresa tenga 20 años de experiencia en construcción de hospitales y que el ingeniero jefe haya construido 5 hospitales en últimos cinco años, o estoy direccionando o, como señala Morón, estoy favoreciendo la cartelización para poder atender el requerimiento.

No se puede denunciar carteles

Y, por supuesto, lo que no hay es un mecanismo efectivo para denunciar carteles, pues, explica Morón, la ley señala que para impugnar se debe presentar una fianza del 3% del valor del contrato. Es un monto muy alto, que disuade a los competidores. Se dio para acelerar las contrataciones y evitar las dilaciones, en lugar de dar libertad para impugnar con un plazo corto para resolver, de 10 días digamos, aunque eso demande que el tribunal de la OSCE tenga más salas. En una ley llena de plazos, no hay ninguno para resolver impugnaciones.

Andrés Calderón señala que el SEACE no es todavía un sistema de registro electrónico inteligente de ofertas de los postores que con inteligencia artificial o algún algoritmo detecte tendencias agregadas que permitan emitir alertas cuando se presenten situaciones de aparente direccionamiento, cartelización, rotación de ganadores, simulación de competencia, precios muy altos o muy bajos, etc. En la actualidad, la OSCE sólo supervisa una contratación cuando alguien denuncia, y lo que ve es el procedimiento. Es un sistema anacrónico. La nueva ley dispone pasar a un sistema electrónico, pero no sabemos si este estará organizado de manera inteligente para detectar hechos sospechosos.

Según Calderón, Perú Compras, que está avanzando en la adquisición de commodities (computadoras, papel, etc.), sí está haciendo data mining para identificar compras riesgosas.

Una consecuencia de todo esto es que las empresas extranjeras no suelen participar en las licitaciones, debido a que perciben un mercado muy cerrado debido a los direccionamientos o a costos de entrada elevados como el registro de proveedores, que se demora mucho en ser otorgado y que se puede perder fácilmente porque hay que actualizar permanentemente la información. Además, en cada proceso la empresa debe volver a presentar toda la información de sus representantes, de los contratos anteriores, etc., información que el Estado ya tiene.

Los comités de adquisiciones favorecen la corrupción

Otro problema, señalado tanto por Morón como por Calderón, es la manera de contratar en los Ministerios. Estos encargan esa función a comités especiales formados por funcionarios que no tienen ningún incentivo para participar en ellos porque deben dedicarse a esa labor sin dejar su función principal, de modo que deben hacerlo fuera de horas de trabajo sin que le den a cambio un bono ni reconocimiento alguno en su carrera, pero sí corren el riesgo de afrontar luego denuncias hasta penales. Por supuesto, los funcionarios honestos no quieren participar en estos comités. Lo menos que puede ocurrir en estas condiciones es que el funcionario, al no tener tiempo para este trabajo, acepte el modelo de bases que le alcance un postor, por ejemplo. En general, son condiciones que favorecen situaciones de colusión o cohecho. O de demora, porque para curarse en salud, los miembros del comité le dan vueltas a las decisiones una y otra vez.

Es evidente que debe abandonarse la práctica de los comités y crear sea oficinas especializadas a tiempo completo en las compras y licitaciones, sea grupos o comités ad hoc a tiempo completo. ¿Por qué no se hace? Es incomprensible.

Proinversión detenida por condicionamientos inútiles

Proinversión tiene este problema resuelto porque tiene comités especializados y equipos de soporte permanentes encargados de cada proceso. En realidad, Proinversión es en sí mismo un mecanismo de licitación de APPs. Su problema es otro: depende de los ministerios para la formulación de los proyectos de APP, que pueden tomar mucho tiempo entre otras cosas porque ni los ministerios ni el MEF entienden que la formulación no tiene que ser al detalle, que si se pone objetivos claros de nivel de servicio que se quiere brindar, son los propios postores los que pueden proponer la mejor solución técnica para alcanzar esos objetivos. No sólo eso, según la norma, luego del contrato los estudios definitivos de ingeniería en una APP deben ser aprobados por el sector, y eso se puede demorar varios años con informes que van y vienen de todas partes, precisamente por temor a la Contraloría. Cuando se ha querido eliminar ese requisito, la Contraloría, cuando no, se ha opuesto. La alternativa sería el silencio administrativo positivo, pero nuevamente los ministerios y la Contraloría rechazaron la posibilidad. Esto sin considerar que el ministerio concedente, el MEF y el regulador opinan además sobre los hitos principales (contrato y bases).

Contratos NEC para cambiar la cultura de la sospecha

Las obras para los Panamericanos han puesto en evidencia un modelo de contrato y operaciones que podría inspirar una ley de contrataciones mucho más simple, flexible y menos formalista, basada en los contratos NEC que el gobierno británico aplica con sus proveedores.

Dichos contratos NEC se basan en una filosofía exactamente opuesta a la cultura de la sospecha, el papeleo y la rigidez formalista que funciona en el Perú. Sus características fundamentes son la flexibilidad, la colaboración mutua entre las partes, claridad en el lenguaje y adecuada asignación y manejo del riesgo. Son pocas cláusulas y una de ellas establece que las partes del contrato y quienes participan en éste “deberán desarrollar sus funciones según espíritu de confianza y cooperación mutuas”.[1] Eso implica comunicación constante y abierta entre el Estado y el contratista. Se establece, por ejemplo, que será esencial compartir la información de manera oportuna para evitar contingencias. ¿Cómo? Pues discutiendo y acordando verbalmente, y luego resumiendo los acuerdos por escrito y registrarlos.

Para ello, se establece en el contrato la necesidad de crear el ambiente para comunicación verbal informal y un sistema de reuniones regulares de reducción de riesgos y compensación. Exactamente lo contrario a la cultura de la distancia, la incomunicación y la sospecha que rige en el Perú. Por supuesto, esa nueva cultura no se basa solo en la buena fe. Morón nos explica que si el contratista advierte que si hay algún problema que no fue previsto, tiene que advertirlo en determinado plazo, de lo contrario el riesgo se le traslada a él. Y si lo hace antes de tiempo, recibe más bien un pago algo mayor. Se trata de contratos flexibles ante eventos no previstos, basados en incentivos a la colaboración entre las partes. No son inmodificables como acá.

Morón nos informa que a nivel internacional hay dos leyes modelo de contrataciones, aproximadamente en esa línea, que el Perú podría tomar: 

• Una es la “Ley Modelo de la CNUDMI sobre la Contratación Pública”. La CNUDMI es la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional, y se puede encontrar en el siguiente link:
  https://www.lampadia.com/assets/uploads_documentos/046a2-ley-modelo-de-la-cnudmi-sobre-la-contratacion-publica.pdf.
• La otra está en el Acuerdo Revisado sobre Contratación Pública, en el Anexo al Protocolo por el que se modifica el Acuerdo sobre Contratación Pública, adoptado el 30 de marzo de 2012 en la OMC.

Por lo demás, pasar a una ley de contrataciones basada en la colaboración y no en la cultura de la sospecha, llevaría a reorientar a la Contraloría a revisar que se cumplan los esquemas cooperación para resolver las contingencias en lugar y diseñar mejor los proyectos en lugar de hurgar en qué papeles o requisitos formales faltan.

Recomendaciones

1. Cambiar el paradigma de control. Pasar de la auditoría de cumplimiento de normas a la auditoría de desempeño, de la mano con la gestión de desempeño y el presupuesto por resultados.
2. Eliminar el elevado pago por impugnar en las licitaciones estableciendo un plazo corto para resolver, de 10 días, aunque eso demande que el tribunal de la OSCE tenga más salas. A fin de denunciar las cartelizaciones.
3. El SEACE debe implantar un sistema de registro electrónico inteligente de ofertas de los postores con inteligencia artificial para emitir alertas cuando se presenten situaciones de aparente direccionamiento, cartelización, rotación de ganadores, simulación de competencia, precios muy altos o muy bajos, etc.
4. Abandonar la práctica de los comités de adquisiciones en las entidades públicas reemplazándolos por oficinas especializadas a tiempo completo o por grupos o comités ad hoc temporales a tiempo completo.
5. Simplificar la formulación de proyectos para las APPs en los ministerios estableciendo la meta y calidad de servicio que se quiere dejando a los postores proponer la mejor solución técnica. Eliminar el requisito de que los estudios definitivos de ingeniería en una APP deban ser aprobados por el sector, o establecer silencio administrativo positivo para ese fin.
6. Cambiar el paradigma de la ley de contrataciones: pasar a una ley inspirada en los principios de los Contratos NEC y en los modelos de las Naciones Unidas o de la OMC, desterrando la cultura de la sospecha y la enemistad como principio organizador. Lampadia

La controversia sobre el alza del peaje de la línea amarilla, operada por la concesionaria LAMSAC, es un claro ejemplo de cómo la política, la demagogia y la propia Contraloría pueden intervenir para socavar las bases de la inversión privada en infraestructura en un país que la necesita a gritos.

El asunto es así: la cláusula 9.9 del contrato de concesión autoriza a LAMSAC a realizar un ajuste anual del peaje por inflación. Dicho ajuste no se hacía desde el 2013. El concesionario calculó que la inflación acumulada entre el 2013 y enero 2018 era de 70 céntimos. En mayo del 2017 se subió 30 céntimos. Y el domingo pasado se subió los 40 céntimos restantes.

¿Qué pasó? Pues que en junio de 2017 la Contraloría advierte a la Municipalidad que, en la actualización de la tarifa de peaje, el concesionario venía aplicando la fórmula de reajuste de tarifa en forma distinta a la establecida en el contrato de concesión suscrito en el año 2009. Esa fórmula se venía aplicando desde el 2013, sin observaciones. Ante ello, el 23 de febrero del 2018 la municipalidad observa la aplicación de la fórmula. Y entonces, tal como señala el contrato, ante una discrepancia, se va a un proceso arbitral. No obstante, meses después, ad portas del alza del segundo tramo, el propio alcalde Luis Castañeda Lossio declara que LAMSAC no tiene autorización para subir el peaje y que si lo hace podría denunciar el contrato. Y la comuna emite un comunicado advirtiendo que “La Municipalidad de Lima no ha autorizado, ni reconoce ningún reajuste al precio de los peajes por lo que estaría iniciando las acciones legales que correspondan”.

Allí el alcalde Luis Castañeda Lossio se dejó llevar por la nostalgia del aplauso popular. Porque la cláusula 9.13 del contrato establece claramente que el concesionario simplemente comunica al concedente el reajuste tarifario, y que, si hay controversia respecto de la aplicación de la fórmula, pues ella podrá ser sometida a los mecanismos de solución de controversias establecidos. Es decir, a un arbitraje. Que es lo que ocurrió en este caso. El tema está en proceso arbitral en la Cámara de Arbitraje Internacional de París, y mientras ésta resuelva el concesionario procede con el alza.

Es decir, la municipalidad no tiene la prerrogativa de autorizar, y menos de anular el contrato, amenaza que era una barbaridad desde el punto de vista de la seguridad jurídica necesaria para que haya inversión privada de esta naturaleza en el Perú. Felizmente al final de la reunión de la comisión de Defensa del Consumidor del Congreso del día martes, Castañeda Lossio se rectificó tácitamente cuando señaló que este asunto debía ser manejado respetando el marco institucional y jurídico, y llamó a esperar el resultado del arbitraje. E incluso añadió que anular el contrato sería popular pero no es lo más apropiado.

De todos modos, el presidente de la Comisión de Defensa del Consumidor anunció la formación de una comisión investigadora del alza del peaje y el presidente de la Comisión de Transportes, por su parte, expresó que habría que extenderla a todos los peajes a nivel nacional. Otra barbaridad demagógica. Es evidente que los contratos y los peajes no pueden estar sujetos a revisión política, pues en ese caso simplemente no habrá inversión en infraestructura con peajes en el país y las carreteras terminarán en el abandono y la destrucción por la falta de mantenimiento.   

Hay aquí, pues, politiquería de la municipalidad y de los congresistas. Pero también, aunque parezca increíble, de la Contraloría. Porque la noche anterior a la reunión de la comisión de Defensa del Consumidor, la Contraloría emitió un comunicado que ignoraba el tema del proceso arbitral y azuzaba la controversia. Decía lo siguiente:

COMUNICADO OFICIAL N° 006 – 2018-CG

Contraloría General señala que tarifas del peaje en concesión Línea Amarilla no se ajustan al Contrato de Concesión

• En junio de 2017, como se desprende del Informe de Auditoría de Cumplimiento N° 303-2017-CG /MPROY – AC, la Contraloría General identificó y advirtió a la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) que en la actualización de la tarifa de peaje, el concesionario LAMSAC venía aplicando la fórmula de reajuste de tarifa en forma distinta a la establecida en el contrato de concesión suscrito en el año 2009. En ese informe se identificó incluso un perjuicio económico al Estado Peruano por US$ 1,214,000.00 por la no aplicación de penalidades relacionadas a la incorrecta aplicación del contrato.

• Producto de dicha Auditoría, se recomendó a la MML poner en conocimiento de la Procuraduría Pública para que inicie las acciones legales respecto a los funcionarios y servidores involucrados en la observación respecto del reajuste de tarifas, y que disponga a sus unidades orgánicas el adecuado cumplimiento del Contrato de Concesión. A pesar de ello, la concesionaria LAMSAC, con fecha 31 de enero de 2018, informó a la MML sobre un nuevo reajuste tarifario anual de S/ 5.70, cuyo cobro se ha iniciado el 14 de octubre de 2018.

Era un ataque a la municipalidad y a sus funcionarios por haber supuestamente incumplido con actuar conforme al contrato, sin haber tomado nota que ya la municipalidad en febrero había comunicado a LAMSAC su disconformidad y que, en consecuencia, está en marcha un proceso arbitral, que es la solución a la controversia.

La Contraloría agudizó las contradicciones sin respetar la verdad de los hechos, provocando que los congresistas censuraran al alcalde y exigieran una investigación de los peajes, creando un problema donde no lo había, un problema que repercute en las condiciones jurídicas y políticas para la inversión en el Perú.

Por lo demás, la observación de la Contraloría se basa en que la fórmula para calcular el peaje no contempla las modificaciones en el tipo de cambio, sino que se basa solo en la inflación, en el Índice de Precios al Consumidor. Según LAMSAC, esto es así porque el proyecto se financió íntegramente en soles en el Perú, por medio de bonos que fueron comprados por las AFPs entre otros. De ser así, estaríamos ante otro caso de incompetencia de la Contraloría en las observaciones que formula. Como fuere, lo cierto es que hay un arbitraje en curso y de allí saldrá la verdad que las partes deberán respetar. Toda otra movida es absolutamente inútil, inconducente y contraproducente. Lampadia

Fernando Cillóniz B.
Gobernador Regional de Ica
Ica, 20 de abril de 2018
Para Correo Ica y Lampadia

El compromiso político que propició nuestro triunfo en las elecciones regionales pasadas fue “gobernar en el nombre del agua, la salud, la educación, y la justicia”. Algo parecido a la Santísima Trinidad del Cristianismo: Padre, Hijo, y Espíritu Santo.

En el caso del Gobierno Regional de Ica – como si se tratara de una religión – nuestra “señal de la cruz” tiene 4 grandes prioridades: agua, salud, educación, y justicia. Inclusive, nos persignamos cuando la pronunciamos en voz alta.

En artículos anteriores me he referido – ampliamente – al agua, la salud, y la educación. Y aunque se les pudra el hígado a nuestros detractores, no pueden negar que hemos tenido logros importantes en esos tres ámbitos. Obviamente, queda un largo camino por recorrer, pero es un hecho incuestionable que tenemos más agua, gracias a los reservorios que hemos construido en la Sierra. Es – también – incuestionable que tenemos más agua potable en los hogares; que la atención en nuestros hospitales ha mejorado; que hemos reducido los casos de Dengue; y que la educación ha mejorado mucho. Incluso, nuestros logros en deporte, cultura y ciencia están claramente cuantificados en nuestro medallero olímpico escolar.

¡Pobres criticones! A regañadientes han tenido que tragarse varios sapos. Tantos que hasta tufo a batracio les ha salido. En fin… ¡allá ellos con sus rabias e indigestiones!

Ahora – más bien – quisiera referirme a la 4ta. gran prioridad de nuestro compromiso de gobierno: la JUSTICIA… rubro en el cual también tenemos logros importantes. Si no, que lo digan los 30 funcionarios corruptos que hemos destituido del Gobierno Regional. Y otros tantos que hemos suspendidos temporalmente… sin goce de haberes.

A ese respecto se podría decir que el “Sistema de Justicia” no funciona como debiera. Me refiero a instituciones como la Policía, la Fiscalía, la Contraloría, la Defensoría del Pueblo, el Poder Judicial, el Instituto Nacional Penitenciario. Incluso, el Congreso de la República y los Consejos Regionales. A los que habría que agregar otras instituciones como los Colegios Profesionales, la Prensa, y toda una gama de Asociaciones y ONG’s que – supuestamente – ejercen JUSTICIA en nuestro país.

Pues bien – repito – ese “Sistema de Justicia” no funciona como debiera. Prueba de ello… la corrupción. Y su prima hermana… la impunidad. Peor aún, todas las instituciones antes mencionadas están infiltradas por gente corrupta. CORRUPCIÓN… “ese virus social que lo infecta todo”. (Palabras del Papa Francisco).

La única JUSTICIA que funciona – al menos en el Gobierno Regional de Ica – es la “Justicia Administrativa”. O sea, la que nos ha permitido sancionar – rápidamente, y con todas las de la ley – a decenas de servidores corruptos que se juraban intocables. Médicos que abandonaban sus guardias y cobraban como si nada. Funcionarios que cobraban viáticos con facturas falsas. Trabajadores que “vendían” todo tipo de licencias o permisos. Enfermeras que lucraban con medicamentos robados. Jefes que cobraban cupos a sus subalternos. Coimeros que sobrevaloraban todo tipo de compras y contrataciones inútiles. Y muchos etcéteras más.

Ninguno de los delitos antes mencionados fue detectado – y menos sancionado – por ninguna de las instituciones del “Sistema de Justicia”. Al contrario… ¡algunos congresistas y consejeros regionales se pusieron del lado de los corruptos! ¡Cuántos policías y fiscales forman parte de las mafias de la corrupción! Y ¿Qué me dicen de los dirigentes del Colegio Médico de Ica y los periodistas chantajistas? ¡Son unos pandilleros!

Las cosas claras y el chocolate espeso. El problema No. 1 de nuestro país es la corrupción. Y el No. 2 la impunidad. El “Sistema de Justicia” no funciona. Lo único que funciona – cuando existe la voluntad y las agallas para aplicarla – es la Justicia Administrativa. En ese sentido, vamos a seguir sancionando la corrupción con el máximo rigor. ¡Así ejercemos JUSTICIA en favor de la ciudadanía!

En el nombre del agua, la salud, la educación… y la JUSTICIA. ¡Amén! Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Como ha señalado Lampadia, la designación del candidato del gobierno a ocupar la plaza de Contralor General de la República, debió venir acompañada de un marco de referencia para su gestión. Esta vez no se trata solo de elegir a un buen contralor.  Se trata de elegir a uno que pueda llevar a cabo la reforma de la Contraloría. ¿Es Nelson Shack el hombre idóneo para esa tarea?

El clamor por la reforma de la Contraloría es sonoro. Hemos sido testigos de los desmanes que esa institución ha ocasionado recientemente a propósito de la concesión de Chinchero. Quedó claro que la Contraloría no está en capacidad de pronunciarse sobre proyectos complejos y puede ocasionar mucho daño económico al país. Sin duda el aeropuerto de Chinchero costará ahora bastante más y demorará más tiempo que si hubiésemos continuado con la adenda.

Pero el daño que hace la Contraloría a la gestión del Estado va mas allá de eso, es estructural. La mayor parte de su labor se concentra controlar la legalidad del gasto, especializándose en detectar cualquier incumplimiento normativo por más formal o menudo que sea. Y dado que la normatividad es compleja, farragosa y con frecuencia contradictoria, pues es casi imposible no cometer alguna clase de incumplimiento, con lo cual los funcionarios terminan denunciados, muchas veces penalmente, por razones absurdas y formalismos ridículos.

La primera consecuencia de esto es que la innovación, la creatividad, están penalizadas. El Estado se convierte en una tumba híper-burocrática. La segunda consecuencia es que todo se demora y cuesta mucho más, porque nadie está seguro de lo que está haciendo ypor lo tanto no toma decisiones, por temor a las consecuencias. Un efecto secundario de esto es que los funcionarios, ante el pedido de un contratista, en lugar de decidir, recurren alarbitraje pese a que saben que el contratista tiene razón, simplemente por temor a que aceptar el pedido del contratista sea motivo de cuestionamiento por razones irrisorias con consecuencias eventualmente penales. El resultado es tiempo y dinero que se pierden. Y la tercera consecuencia es que mientras la Contraloría se centra en perseguir nimiedades de los funcionarios honestos, deja pasar los robos de los corruptos. Al final, la Contraloría no sirve para detectar la corrupción sino para acusar a los honestos.

Gustavo Beramendi ha recordado que, según el informe de gestión de los últimos seis años de la propia Contraloría, cerca de 70 mil funcionarios fueron acusados de cometer alrededor de 200 mil irregularidades que los harían responsables civil, penal o administrativamente. Nada de eso sirvió para reducir la corrupción, y la gran mayor parte de esos casos fueron archivados por los fiscales o jueces por su inconsistencia.

El resultado final es que la Contraloría ocasiona al Estado peruano muchas más pérdidas económicas que beneficios. Lo que se pierde en términos de tiempo, costos y acciones que dejan de hacerse, suma una cifra mucho mayor que lo que se previene.

¿Cómo cambiar esta situación? Lo primero es simplificar radicalmente la normatividad a la que está sujeta la acción del Estado, para que los funcionarios no caigan en las trampas de la telaraña legal. Lo segundo es, como lo ha señalado Lampadia, acusar menos e introducir mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que consideren publicar en la web todos los costos y gastos ejecutados en cada proyecto de inversión y en el gasto corriente. Lo tercero es acotar con precisión el ámbito de observación de la Contraloría de modo que no ataque las decisiones técnicas de los funcionarios.

Y hay un cuarto tema, fundamental, que ha sido desarrollado por el propio Nelson Shack en un borrador de documento que él escribió reseñando las conclusiones de un taller regional de intercambio de experiencias en la implementación de auditorías de desempeño en América Latina y el Caribe realizado en Lima el 13 y 14 de Agosto de 2015.

La propuesta, en esencia, consiste en reorientar la labor de la Contraloría de las auditorías de cumplimiento de normas a las auditorías de gestión o de evaluación de desempeño de las entidades. Según se vio en ese taller, en los países desarrollados los organismos de Control dedican el 90% de su actividad a las auditorías de desempeño. Según la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), hay tres tipos de auditoría:

1. Auditoría Financiera, para ver  si la información financiera de una entidad se presenta en conformidad con el marco regulatorio aplicable, examinando si la información financiera está libre de representaciones erróneas debidas a fraude.

2. Auditoría de Cumplimiento, para determinar si las actividades, operaciones financieras e información cumplen, en todos los aspectos significantes, con las regulaciones o autoridades que rigen a la entidad auditada.

3. Auditoría de Desempeño, para ver si las intervenciones, programas e instituciones se desempeñan en conformidad con los principios de economía, eficiencia y eficacia, y si existen áreas de mejora. Su objetivo es  proporcionar recomendaciones de mejora. 

Lo interesante de la auditoría de desempeño es que no busca identificar desviaciones ni responsables a los que sancionar o acusar, sino ver si la entidad está alcanzando resultados y dar recomendaciones para mejorar la calidad de las intervenciones y la eficiencia de los procesos. No es “policía” sino “asesora”. Iría de la mano con el presupuesto por resultados que el ministerio de Economía está intentando generalizar en el Estado peruano. Permitiría consolidarlo. En ese sentido, la estructura de incentivos es totalmente diferente: no la sanción ni la cárcel como castigo, sino más o menos presupuesto para la entidad según los resultados obtenidos, premios a las soluciones innovadoras, rendición de cuentas ante el Congreso y ante la opinión pública y la sociedad civil. Esto supone que el propio Congreso reoriente su labor de fiscalización a la eficiencia y resultados de la gestión de las entidades del Ejecutivo más que solo a los casos de corrupción, lo que a su vez implica una capacitación de los parlamentarios en ese nuevo tipo de fiscalización.

Es decir, este tipo de auditoría se preocuparía de ver si el Estado está haciendo bien las cosas, si está agregando valor a la sociedad o no, premiando los logros. Pero eso requiere un tipo de personal completamente diferente. Ya no solo contadores públicos, sino equipos  multidisciplinarios compuestos también por administradores, economistas, sociólogos, ingenieros, abogados, estadísticos, etc., según corresponda. Lo que supone una reestructuración completa del personal de la Contraloría. Es la tarea que tendría que llevar a cabo Nelson Shack si es nombrado Contralor.  Lampadia

Nuevamente los medios atacan en comparsa a un funcionario público decente que ha sido víctima de una oscura maniobra, por parte de otro que acumula un rosario de perlas negras.

Alfredo Thorne, el Ministro de Economía y Finanzas, fue grabado (directa o indirectamente), en forma ilegal por el cuestionado Contralor de la República, luego se editó una conversación evidentemente manejada, y se mostraron elementos que siembran sospechas sobre el ministro.

Casi sin tomar aire, muchos medios de comunicación, como es usual, se tiraron contra el ministro, poniendo su seriedad en cuestión. Incluso al día siguiente de la denuncia del canal 5, en una radio de audiencia nacional matutina, en conversación con el ministro, se insistía en ver cómo se podía encontrarlo  en falta.

Fuente:   billtell.com

Un principio fundamental de la justicia es la presunción de inocencia. Un derecho ciudadano en los países más civilizados del planeta, incluyendo al Perú. Pero, para muchos medios de comunicación, pareciera que la justicia no está en sus manuales, su principio sería lo contrario: asume culpabilidad, insiste con todo lo que tengas, no importan los daños personales y no te preocupes de pedir disculpas luego, cuando las cosas se vean mejor.

Algunos creen que con llamar a esto ‘prensa amarilla’ es suficiente para tomarlo como parte de la normalidad de nuestros días. Esto no es prensa amarilla, esto es un abuso cometido por entes que tienen uno de los mayores privilegios que da la sociedad, el de opinar en libertad. Los medios son entes que tienen y deben tener toda la protección de la ley para ejercer su oficio sin cortapisas. Pero precisamente por esa razón, la sociedad debe esperar de ellos, un comportamiento responsable, por lo menos de parte de aquellos que reclaman para si mismos, solvencia moral y tradición.

El Lampadia hemos cuestionado el manejo de la economía por parte del ministro Thorne. Hemos dicho que necesitamos un ministro del ‘vaso medio lleno’ y no uno del ‘vaso medio vacío’. En las actuales circunstancias, necesitamos un ministro que nos active las adrenalinas del entusiasmo por todo lo que podemos hacer y no alguien que nos haga tomar ‘paciflorín’. Pero Thorne y su equipo, son gente decente que merece un mayor respeto por parte de todos los estamentos del Estado y por los medios.

A nosotros nos parece que cuando se presenta un evento de esta naturaleza, una disputa entre alguien que tiene una foja de servicios limpia y alguien cuestionado, se debe dar el beneficio de la duda al de la foja de servicios limpia. Los buenos ciudadanos probados, no deben ser atacados y desprestigiados sin ponderar los hechos con responsabilidad.

Algo muy parecido sucedió con la acusación de manipulación de audios contra José Chlimper, caso en el que hasta lo más encumbrado de la prensa, condenó apuradamente y sin contemplaciones a Chlimper. Es cierto que en ese caso, la coyuntura política puede haber llevado al uso de malas artes, pero, insistimos: los ciudadanos de probada contribución cívica, los que ostenten una foja de servicios limpia, tanto en el sector público como en el privado, pero con mayor razón, los que asumen el sacrificio personal de servir en el Estado; merecen, por lo menos, el beneficio de la duda.

En el caso del Contralor en cuestión, en Lampadia escribimos el primero de agosto (2016): Para un Estado efectivo y probo, requerimos otro Contralor. Nosotros, como se critica estos días, no esperamos a tener un interés político para cuestionar al Contralor. Sus primeras declaraciones mostraban que se había nombrado a alguien inadecuado para una función tan importante. Entonces dijimos:

El nombramiento de Alarcón como Contralor se hizo de forma apurada en los últimos días de la legislatura de uno de los peores Congresos de nuestra historia. No solo eso, se nombró al segundo de la Contraloría (Alarcón) de un gobierno (saliente) acusado de eventos de corrupción mayores vinculados a las inversiones del Estado. Y por si eso fuera poco, Alarcón estaba cuestionado por una operación inmobiliaria que debía ser plenamente aclarada antes de ningún nombramiento. Pero el habilidoso Edgar Alarcón, se las ingenió para recibir la bendición de PPK, tras una corta visita a su domicilio.

Como dicen los proverbios, ‘no solo hay que ser, también hay que parecer’. Pero incluso más allá de pareceres, acá tenemos un caso claro de incapacidad para una función vital que debe ejercerse con las mejores técnicas de control, con criterios que van mucho más allá de la contabilidad tradicional.

¿Qué debemos hacer?

Entre otras cosas, un buen contralor debería preocuparse por que se establezcan procedimientos transparentes para las adquisiciones, contrataciones y asociaciones del Estado. Ese es el primer proceso de control previo que se necesita. 

Esta situación debe ser corregida a la brevedad posible. Para ello hay dos alternativas, que el Congreso revoque el nombramiento, o que el señor Alarcón renuncie en un acto de dignidad.

Valga pues la ocasión para reiterar nuestro pedido de licenciamiento del Contralor y nuestra crítica a que se estén utilizando grabaciones secretas con los funcionarios del Estado, y peor aún, que éstas sean llevadas a la hipérbole por medios irresponsables.

Un antecedente de ésta mala práctica (de grabar a un funcionario importante), se habría producido, según se comentó en su momento, cuando el entonces Ministro de Economía, PPK, habría sido grabado por la Jefa de la Sunat. 

Aprovechemos la oportunidad para definir de una vez por todas, las características de una buena contraloría, una labor esencial para el buen manejo del Estado, pero que debe desempeñarse sin amedrentar a los funcionarios de Estado, sin inhibir sus decisiones basadas en criterios razonables y sin alentar la cacería de brujas.

Repetimos, ‘un buen contralor debería preocuparse por que se establezcan procedimientos transparentes para las adquisiciones, contrataciones y asociaciones del Estado. Ese es el primer proceso de control previo que se necesita’. Lampadia 

Hace pocos días, publicamos en Lampadia: Para un Estado efectivo y probo, requerimos otro Contralor. Nuestro análisis era muy crítico del enfoque de control con que nos amenazaba el nuevo Contralor y sugeríamos que el Congreso revoque su apurado nombramiento, o que el propio señor Alarcón renuncie en un acto de dignidad.

Pues bien, el Contralor ya armó un primer escándalo haciendo acusaciones injustas a 29 funcionarios de Pro-Inversión y aparentemente a algunos ministros, paralizando el proyecto de la Línea 2 del Metro y buena parte del sector público que de ahora en adelante estará sujeto a la ‘justicia’ del Contralor y, llevando al Primer Ministro a tener que declarar (con mucha razón): “veremos cómo hacer para que el proyecto siga adelante”.

Los peruanos tenemos suficiente evidencia para cuestionar la presencia del señor Alarcón en la Contraloría. Pero para abundar en más elementos de juicio, presentamos a continuación tres contenidos adicionales a nuestro análisis previo: la entrevista de Redes y Poder a Sergio Bravo; sumas y restas del proyecto y; el artículo sobre la Línea 2 de Flavio Ausejo.

Es lógico que un funcionario de la categoría de un Contralor de la República infunda temor y silencios, pero la situación de la República, con el inicio de un auspicioso nuevo gobierno que debe relanzar el movimiento de la economía nacional, merece el apoyo de la opinión pública para evitar trabas innecesarias que malogren su gestión. Esperamos pues, más consecuencia.

Veamos los importantes elementos que ponemos a disposición de nuestros lectores:    

I. Entrevista en Redes y Poder a Sergio Bravo, experto en gestión pública

El experto en gestión pública expresó una serie de inquietudes sobre la acusación de la Contraloría.

• Se ha dejado constar en los medios una acusación de corrupción sin que se haya formulado como tal, pues las observaciones son de orden administrativo.
• Critica que en la evaluación del proyecto no se haya usado el sistema de puntos por distintos factores de evaluación, versus un sistema de calificación técnica (pasa o no pasa) para que el concurso se centre en el aspecto económico, que es un proceso más transparente y evita la subjetividad.
• Observa el método constructivo con desconocimiento técnico.
• Cuestiona el monto de las sanciones a pesar de no estipular un acto de corrupción.
• Denuncia importantes pérdidas para después terminar diciendo que podrían haber mayores costos.

Bravo rescata además, la buena performance de los procesos de Pro-Inversión y sus antecesores, a diferencia de las obras públicas directas del Estado que sí adolecen de innumerables fallas y afirma que en la escandalosa acusación hay mucha imprecisión y poco sustento técnico. Veamos la entrevista:

II. Algunos datos relevantes para el análisis

• Hasta la fecha se han excavado 3.6 km de túnel. Faltan 30.9 km, incluido el ramal al aeropuerto (total 34.5 km).
• Las tuneladoras avanzan 12 metros por día, y habrá dos en operación simultánea en dos frentes. El avance potencial es de 24 metros por día (si no hay atrasos), si salen los permisos, las expropiaciones, y se aprueban los EDI de las estaciones (hasta hoy solo se ha aprobado una de 35).
• Si no falla nada, se necesitarían en teoría 1,288 días o sea 3 años y 7 meses.  Un enorme reto para el concesionario, dada la tramitología y la lentitud de los funcionarios públicos, sobre todo los de la MML.
• Pero el Contralor calcula 10 años sin ningún sustento.

Además:

• El contrato de la Línea 2 es a suma alzada, por 35 años.
• La inversion total es de US$ 5,346 millones (incluyendo el IGV).
• El aporte del Estado es de US$ 3,695 millones (el 70%).
• La inversión del concesionario es de US$ 1,651 millones (30%) para 34.5 km, que incluyen hasta 5.8 km que pueden excavarse con el método austriaco tradicional (según las bases del concurso).
• El costo de excavar con el método austriaco tradicional es de US$ 44,000 por metro lineal y con la tuneladora de US$ 17,000 por metro, un diferencial de US$ 27,000 por metro lineal.
• Costos: Los 5.8 km previstos en bases a US$ 27,000 por metro podrían tener un costo diferencial (por el método constructivo) de US$ 156.6 millones.
• ¿Qué denuncia el Contralor?

“Una pérdida de US$ 156 millones”, ¿en un contrato a suma alzada? – Una temeridad. Pero no solo eso, ante las incertidumbres del desarrollo del túnel en el terreno y los procesos de licencias, no se puede asumir el uso excluyente de la tuneladora, que en principio no debiera estar parada nunca, generando sí, sobre costos innecesarios.

III. La Línea 2: ¿Control de la gestión o de la decisión?

Publicado en: Pensando y repensando sobre el Estado y la Sociedad

Flavio Ausejo 

8 de agosto de 2016

Glosado por Lampadia

El Contralor informó hace unos días que la Contraloría General de la República (CGR) ha acusado a 23 servidores públicos de Proinversión ante el Poder Judicial por el proceso de concesión de la Línea 2 del Metro de Lima, por los siguientes puntos:

1. Solo verificar el cumplimiento de los requisitos solicitados y no asignarles un valor que permita darles una puntuación a las propuestas técnicas para así elegir la propuesta ganadora.  En este proceso las empresas postoras –solas o en consorcio- deben cumplir con ciertos requisitos, que son evaluados por Proinversion, para lograr precalificar y estar aptos para presentar una oferta económica.  El concurso es bajo la modalidad de Asociación Público-Privada (APP), en donde el ganador es elegido a partir de la oferta económica que presenta.  La acusación es que en el análisis de las propuestas técnicas al momento de otorgar la buena pro solo fue verificado que cumplieran con los requisitos y no se les otorgo una valoración (puntaje) que permita ver cuál era la mejor.
2. Por el otorgamiento de la buena pro del proyecto al Consorcio Nuevo Metro de Lima pese a que no ofreció cumplir con los criterios exigidos por el Estado.  El proyecto requiere –de acuerdo a las bases- la construcción de un túnel de 26,9 km.  Para dicha construcción es necesario, señalan los requisitos del Estado, utilizar una tuneladora en 25,9 km. y 1 km. debe ser construido bajo el método tradicional (más costoso).  El consorcio ofreció fue utilizar la tuneladora para todo el trabajo, excediéndose de hecho en 3 km. generando, de acuerdo a la acusación, un “sobrecosto”.
3. Por darle prioridad -terminación anticipada- a la construcción de 5 estaciones para terminar un tramo del proyecto en junio del año 2016, pues la demanda proyectada indicaba que eran necesario ese adelanto, pero este argumento es considerado “inconsistente” y que también podría generar un “sobrecosto”.
4. Por el incumplimiento de la entrega de predios para ejecutar la etapa 1, pues es necesario el uso de terrenos que no son propiedad del Estado por lo que es necesario realizar expropiaciones, y
5. Por la inaplicación de una penalidad (por US$359,400) por la falta de registros de los especialistas del Consorcio en el colegio profesional respectivo.

La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR señala^[1] (parafraseando) que el control gubernamental consiste en supervisar, vigilar y verificar que los actos y resultados de la gestión pública fueron realizados considerando la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, y cumpliendo las normas legales y los lineamientos de las políticas y planes.  Para lograr lo anterior son evaluados los sistemas administrativos, de gerencia y control con el propósito de mejorarlos a partir de adoptar acciones preventivas y correctivas pertinentes.

La supervisión, vigilancia y verificación de los actos de la gestión pública representan unos de los desafíos más importantes en la acción del Estado, pues implica analizar las decisiones que toman los servidores públicos, y las decisiones son subjetivas.  Por lo tanto, el análisis de la subjetivad que aplica un servidor público para tomar una decisión puede convertirse en un espiral sin fin pues no hay elementos objetivos que puedan aplicarse de forma universal, dado que las decisiones^[2] están en función a los valores del tomador de decisión, de los objetivos del Estado y del contexto especifico, por mencionar algunos factores.

En el Estado los servidores públicos toman decisiones a partir del mandato legal, eso significa que, primero, la Ley debe darles la autoridad (función) para tomar una decisión en el tema en particular, y segundo, la decisión debe permitir lograr los objetivos del Estado, es decir, producir bienestar.

En el caso del Metro de Lima, el objetivo es aliviar los problemas de transporte de la ciudad en términos del tiempo dedicado a transportarse dentro de la ciudad y la seguridad de las personas, principalmente.  Según información del MTC, la demanda actual por la Línea 1 a superado largamente la demanda proyectada debido a que reduce los tiempos de traslados de forma drástica y la tasa de fallecidos en accidentes de tránsito por 100,000 habitantes aún es elevada (9.5) frente al estándar internacional (5.1 en Europa), siendo las principales causas de accidentes el exceso de velocidad y la imprudencia de los conductores.

Las acciones del Estado deben estar relacionadas con contar lo antes posible con los medios -la Línea 2 y demás- para lograr los objetivos de menor tiempo para traslados y menos fallecidos por accidente de tránsito, y las decisiones de los servidores públicos deben buscar que los procesos sean lo más acelerados posibles para lograr estos objetivos.

En este marco, ¿qué puede decirse con respecto a los cuestionamientos de la CGR?

1. En el proceso de adjudicación de una concesión, cuando los postores han pasado por una precalificación, todos los postores cumplen con los requisitos por lo que el elemento que permite señalar al ganador es la mejor oferta económica presentada. Este método es usado desde hace muchas décadas y fue aplicado por ejemplo en el proceso de concesión de las telecomunicaciones. En ese sentido, no tiene sentido una valoración de la propuesta, pues solo es necesario verificar que cumplan con las formalidades para estar aptos para la presentación de la propuesta económica. Más aún el marco legal no obliga a Proinversión a aplicar una metodología de evaluación en particular.
2. El Consorcio ofreció una tuneladora para todo el túnel, que va a costar más pero va a permitir terminar la obra más rápido y con una calidad apropiada, que es el propósito final.  En otras palabras, el Consorcio ofrece una posibilidad superior a la establecida por el Estado. No obstante, se sabe que hay zonas en donde por las características geológicas es mejor usar la excavación tradicional, pero en todo caso los costos son asumidos por el concesionario, como ocurre en cualquier concurso a suma alzada.
3. La evidencia demuestra que la demanda está por encima de lo esperado, en consecuencia adelantar la construcción de las estaciones va permitir que los trenes empiecen a operar y con ello aliviar el día a día de la población. El uso de la demanda proyecta es un método que es utilizado desde el primer metro, en la ciudad de Londres, en el año 1863. En todo caso es imposible comprobar de forma anticipada que no hay demanda suficiente, más aun analizando lo que ha pasado con El Metropolitano y la Línea 1 que han superado ampliamente las proyecciones establecidas.
4. La entrega de predios es uno de los aspectos críticos del proyecto, y ha sido un elemento que extiende los cronogramas en el caso de la construcción de carreteras. Pretender que este tema sea solucionado primero o al inicio es amarrar el inicio de todo el proyecto a un aspecto que debe ser solucionado durante su desarrollo. En todo caso, el tema escapa a las funciones de Proinversión.
5. La no inscripción de los especialistas del Consorcio en el colegio profesional respecto, ¿qué valor aporta al proyecto?

Más allá de los aspectos específicos de los temas cuestionados, lo que parece mostrar la acción de la CGR es que la prioridad es el cumplimiento estricto de las normas establecidas, no importa si estas normas no están concebidas de forma poco estructurada o son incoherentes; y el cuestionamiento a la decisión, sobre la base de argumentos elaborados por los propios servidores públicos de la CGR que no han sido difundidos o que parece no recogen las prácticas aplicadas en los sectores que son controlados –como los procesos de promoción de la inversión privada del Estado- y más bien parecen una mirada unidireccional –el proceso es analizado como obra pública y no como un proceso de promoción de una APP que sigue reglas diferentes.

Las consecuencias del anuncio de la CGR son severas para el proceso de toma de decisiones de los servidores públicos, en particular en un contexto de promoción de inversión privada en mega proyectos.

1. Temor a la toma de decisiones, pues dado que no están claros los criterios para evaluar una decisión, el servidor público va a tomarse su tiempo para decidir y va a hacer muchas consultas –legales- antes de tomar una decisión, si no quiere meses o años después terminar con una denuncia ante el Poder Judicial.
2. No decisión, pues es mejor que decidir –ejercer el criterio profesional bajo el marco legal vigente- y que luego la acción de control señale que no está de acuerdo con el criterio aplicado.  La acción de control posterior que no tiene hallazgos –no se decidió nada por lo que no hay que analizar- seria en consecuencia una “impecable gestión”.
3. “Tramitología”, pues a fin de orientar el criterio empiezan a aparecer más normas que regulan el comportamiento de los servidores públicos, y que en la práctica hacen aún más difícil tomar decisiones.
4. Orientación al proceso por parte de los servidores públicos, pues resulta más importante el proceso, no importa si mejora la calidad de vida de las personas.  Con el adicional que el servidor público está más dedicado a evidenciar que no cometió ninguna “falta” y menos a mejorar la calidad del servicio.
5. Desperdicio de recursos, pues el control implica destinar recursos económicos para financiar al personal, y más importante, tiempo, para hacer el control, para elaborar la evidencia que permita mostrar los criterios aplicados para tomar la decisión, y para sustentar ante los responsables del control las razones de la decisión.  Hay que considerar que el recurso más escaso del servidor público es el tiempo.

Las organizaciones de control más avanzadas están más orientadas al control del resultado e impactos de la acción del Estado en la población, y menos a vigilar cómo son tomadas las decisiones o si fueron aplicadas todas las normas establecidas. Lo importante es lograr que el dinero de los impuestos produzca bienestar en la sociedad, y eso es lo que debe ser materia de control. En ese sentido, los desafíos que enfrentamos para ir en esa dirección implican realizar cambios estructurales, como repensar las bases estructurales del control gubernamental, que implican cambios en la Ley; tener la capacidad para identificar los espacios para la corrupción, que implica realizar una análisis para identificar dichos espacio y aplicar planificación inteligente de las acciones de control; y lograr una sanción efectiva, que es una responsabilidad del Poder Judicial, para que no exista impunidad. Sería bueno empezar cuanto antes esta reforma (FAC).

Lampadia

[1] La cita textual está en el Artículo 6 de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, de julio del 2002.

[2] No existe decisión “técnica”, lo que existe es una decisión, que pueden tener evidencia –referentes previos- o no. Y no significa que una sea una “buena” decisión y la otra una “mala decisión”, sino que es solo es una decisión. En el caso del Estado, sin embargo, lo mejor es tomar decisiones con evidencia pues una alta posibilidad de que lo propuesto funcione, y en ese sentido como son utilizados el dinero de los impuestos no está poniéndose en riesgo ese capital, a diferencia de una decisión evidencia donde al probabilidad de equivocarse es mayor.

Se suponía que los peruanos habíamos entendido que era indispensable terminar con la tramitología y que para eso se necesitaba iniciar un profundo proceso de desregulación que libere a los ciudadanos y empresas de la maraña legislativa que obstaculiza el desarrollo del país. Como hemos comentado antes (Ver en Lampadia: El Perú sucumbe a la ‘urdimbre regulatoria’), el Estado sufre de los mismos males, sin embargo, parece que el nuevo Contralor General de la República, Edgar Alarcón, considera necesario establecer más controles y procedimientos, que solo terminarían por paralizar la ya mediocre acción del Estado.

El 21 y 22 de julio pasado, Alarcón, en sendas entrevistas del diario Gestión, declaró que piensa implementar nuevos procesos de control previo para los megaproyectos, para los que instalará una OCI (Oficina de Control Institucional) en cada proyecto y; requerimientos de nuevas exigencias de información para la Contraloría, sobre los funcionarios públicos que ganen más de una UIT (600,000 trabajadores), pero “se podría extender a los trabajadores que ganen menos de una UIT”.

Publicaciones de las propuestas de Edgar Alarcón en Gestión

Ambas propuestas muestran un grado de desenfoque que solo puede ser calificado de patético, pues ante la proverbial incapacidad de la Contraloría para evitar la corrupción vinculada a los recursos del Estado, se pretende crear más controles, con los cuales, típicamente, se malogra el trabajo de los buenos funcionarios, que son la gran mayoría, sin que se eviten las fechorías de los corruptos. Es cierto que si paraliza la inversión pública, no podría haber corrupción, pero eso no es control, es pura y llanamente, un disfraz populista y efectista que hace más daño del que pretende evitar.

La primera propuesta es nefasta para el desarrollo de las infraestructuras. En palabras del mismo contralor, “Nosotros tenemos en la estructura de la Contraloría oficinas de control institucional (OCI) que a nivel nacional son 800. De estas 300 son pagadas por la Contraloría y 500 no las paga la Contraloría. Pero hablando de las 800, tenemos órganos desconcentrados de la Contraloría en municipios que mueven al año S/25 o S/20 millones, pero hemos decidido que vamos a colocar una OCI especializada en [cada uno de] los grandes proyectos.”

La segunda propuesta pretende que todos los funcionarios públicos que ganen más de S/. 3,950 (una UIT) estén obligados a presentar una declaración de ingresos y rentas ante la Contraloría. Para simplificar la información, de aprobase esta norma, a los actuales 35,000 trabajadores del Estado que declaran sus ingresos se tendrían que sumar al menos 600,000 funcionarios públicos adicionales.

En otras palabras, una comisión permanente de auditoría que va a llevar adelante todo el proceso de fiscalización de cada uno de los megaproyectos, comenzando con Línea 2 del Metro, gasoducto sur, Línea Amarilla, aeropuerto de Chinchero y la refinería de Talara.

Justamente el principal obstáculo  para el crecimiento de la economía es la desaceleración de la inversión privada causada por el deterioro de la confianza, las expectativas y el clima de inversión en el país. Para esto se debe facilitar el impulso de grandes proyectos, atrayendo a los inversionistas para desarrollar su potencial. A diferencia de lo propuesto por el contralor, se tienen que eliminar o acortar el número de normas y permisos que enfrentan los proyectos de infraestructuras, así como la actividad minera. Ver en Lampadia: Sobre cómo financiar e invertir US$ 80,000 millones y Destrabemos la construcción de nuestro futuro.

Además, estas medidas van completamente en contra de las metas propuestas por el anterior Contralor, el jefe de Alarcón, quién en febrero pasado anuncio su interés por simplificar la tramitología para impulsar las inversiones. Con este fin publicaron el informe, denominado “Mejora regulatoria y simplificación de procedimientos administrativos que afectan la inversión”, el cual detecta nueve trámites claves que deben ser simplificados: las certificaciones ambientales, la consulta previa, las autorizaciones y permisos de uso del recurso hídrico, las servidumbres, las licencias y permisos municipales, las autorizaciones para el uso de combustibles y explosivos, las expropiaciones, las interferencias y la instalación de antenas.

Parece que Alarcón está cometiendo el mismo error que los nuevos congresistas, quienes también se olvidaron del ánimo desregulatorio y ya comenzaron a plantear propuestas de nuevas leyes para los próximos cinco años. ¿Qué deberían estar haciendo estos congresistas? Aprovechar el nuevo mandato político para avanzar en las reformas y en la desregulación o superación de la tragedia de la tramitología. Ver en Lampadia: Desregulemos antes de pensar en nuevas leyes .

Dicho sea de paso, el nombramiento de Alarcón como Contralor se hizo de forma apurada en los últimos días de la legislatura de uno de los peores Congresos de nuestra historia. No solo eso, se nombró al segundo de la Contraloría (Alarcón) de un gobierno (saliente) acusado de eventos de corrupción mayores vinculados a las inversiones del Estado. Y por si eso fuera poco, Alarcón estaba cuestionado por una operación inmobiliaria que debía ser plenamente aclarada antes de ningún nombramiento. Pero el habilidoso Edgar Alarcón, se las ingenió para recibir la bendición de PPK, tras una corta visita a su domicilio.

Como dicen los proverbios, ‘no solo hay que ser, también hay que parecer’. Pero incluso más allá de pareceres, acá tenemos un caso claro de incapacidad para una función vital que debe ejercerse con las mejores técnicas de control, con criterios que van mucho más allá de la contabilidad tradicional.

¿Qué debemos hacer?

Entre otras cosas, un buen contralor debería preocuparse por que se establezcan procedimientos transparentes para las adquisiciones, contrataciones y asociaciones del Estado. Ese es el primer proceso de control previo que se necesita. 

Esta situación debe ser corregida a la brevedad posible. Para ello hay dos alternativas, que el Congreso revoque el nombramiento, o que el señor Alarcón renuncie en un acto de dignidad.

Lampadia